Princípios expressos (LIMPE)

A ideia que organiza o assunto

O art. 37, caput, da Constituição tem uma frase e cinco palavras que todo candidato decora no primeiro dia: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Decorar a lista, porém, quase não resolve item, e é preciso entender por quê. A banca praticamente nunca pergunta quais são os cinco princípios: ela descreve um deles corretamente e assina com o nome de outro. Dos 18 itens deste corpus, apenas um cobra a lista nominal — e é justamente um dos quatro Errados.

Daí a régua que organiza o assunto, e que é a mesma de qualquer tópico de definição: leia a descrição inteira, nomeie você mesmo o princípio, e só depois olhe o rótulo escrito no item. A descrição chega quase sempre intacta, porque é copiada de um manual; o nome em cima dela é o que a banca move. Funciona porque cada princípio tem uma assinatura verbal própria:

se a frase fala de…	o princípio é
distinções subjetivas, favorecimento, perseguição, amizade, parentesco, promoção pessoal	impessoalidade
honestidade, boa-fé, bons costumes, deveres de boa administração, probidade, corrupção	moralidade
o que a lei autoriza, reserva legal, ato praticado sem previsão	legalidade
divulgação, transparência, sigilo, acesso, motivação da restrição	publicidade
resultado, desempenho, metas, avaliação, produtividade, economicidade	eficiência

Há um segundo eixo, e ele é o que separa este tópico dos tópicos de lei seca. Aqui a pergunta decisiva costuma ser de fonte, não de conteúdo. Um item diz que a moralidade é infraconstitucional porque nasce dos códigos de ética; outro diz que a vedação ao nepotismo não está expressa na Constituição e é jurisprudencial. Os dois falam da mesma coisa — de onde vem a norma — e os gabaritos são opostos, porque um mente e o outro conta a verdade. Moralidade está escrita no art. 37, caput. Nepotismo não está escrito em lugar nenhum da Constituição. Antes de discutir o mérito, verifique qual fonte o item atribui ao princípio.

E um terceiro eixo, que decide os itens de legalidade: legalidade do particular não é legalidade da administração. O particular faz tudo o que a lei não proíbe (art. 5.º, II). A administração faz apenas o que a lei autoriza. São dois regimes opostos, e o item que os iguala está libertando a administração de uma amarra que só ela tem.

Como funciona

Legalidade. Na administração é vínculo de subordinação, não de mera não contrariedade: o agente age porque uma norma o autoriza, e o silêncio da lei é proibição, não permissão. Sua manifestação mais cobrada é a reserva legal: criar cargo público exige lei em sentido formal, votada pelo Legislativo, por força do art. 48, X, e, na esfera federal, com iniciativa privativa do Presidente da República (art. 61, § 1.º, II, a). O decreto autônomo do art. 84, VI, alcança apenas a organização e o funcionamento da administração federal quando não implique aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos, e a extinção de cargos vagos. Criar, nunca.

Impessoalidade. Tem duas faces que convém separar. A primeira é a ausência de favorecimento e de perseguição: o administrado é destinatário do serviço público, tratado por critério objetivo e comum a todos, e não por simpatia, amizade ou parentesco. É dela que o STF extraiu a vedação ao nepotismo. A segunda é a imputação do ato ao órgão, e não ao agente: quem pratica é o Estado, razão pela qual o art. 37, § 1.º, proíbe que a publicidade oficial traga nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores.

Moralidade. Não é a moral comum: é a moral interna da administração, o conjunto de deveres de boa administração, honestidade, lealdade e boa-fé que vinculam o agente para além da letra da lei. Um ato pode ser legal e imoral, e por isso inválido. É princípio constitucional expresso desde 1988, e a Constituição lhe deu instrumentos próprios: a ação popular por lesão à moralidade administrativa (art. 5.º, LXXIII), a improbidade administrativa (art. 37, § 4.º) e a inelegibilidade por vida pregressa (art. 14, § 9.º). Sua inclusão no texto foi resposta política ao problema da captura da máquina pública, o que explica a associação, feita pela doutrina e cobrada na prova, entre moralidade, ética pública e combate à corrupção.

Publicidade. É a regra; o sigilo, exceção. A Constituição desenha o teste em dois tempos. O art. 5.º, XXXIII, assegura o direito de receber dos órgãos públicos informações de interesse particular, coletivo ou geral, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. E o art. 5.º, LX, admite restrição à publicidade dos atos processuais quando a defesa da intimidade ou o interesse social o exigirem. Disso decorre a régua que decide todos os itens do tema: sigilo pontual, motivado, por prazo e em grau determinado é válido; sigilo genérico, por categoria e presumido não é. Uma norma que declara sigilosa, de antemão, toda a movimentação de créditos destinados a despesas reservadas converte a exceção em regra, e por isso viola a publicidade. Pelo mesmo raciocínio, o ato restritivo de publicidade deve ser motivado de forma objetiva, específica e formal, sendo nulo o que imponha genericamente e sem fundamentação válida impedimento ao direito à informação — tese que o STF firmou e que a Lei de Acesso à Informação operacionaliza no art. 24, ao exigir classificação em grau e prazo determinados, e no art. 23, ao enumerar taxativamente as hipóteses de sigilo.

Há uma segunda frente, a da transparência ativa sobre a própria máquina. No RE 652.777, sob repercussão geral, o STF fixou que é legítima a publicação, inclusive em sítio eletrônico mantido pela administração, dos nomes dos servidores e do valor dos correspondentes vencimentos e vantagens pecuniárias. O que se divulga é o gasto público, e não a intimidade do servidor — endereço, telefone e dados pessoais continuam protegidos, agora também pela LGPD.

Eficiência. Foi acrescentada ao caput pela Emenda Constitucional n.º 19/1998 e é o único dos cinco que fala de resultado, e não de conformidade. Dela decorrem a avaliação periódica de desempenho como causa de perda do cargo do servidor estável (art. 41, § 1.º, III), o contrato de gestão com ampliação de autonomia (art. 37, § 8.º) e as normas sobre qualidade dos serviços (art. 37, § 3.º). Avaliar políticas públicas — medir se a ação estatal produziu o efeito pretendido a custo razoável — é expressão direta desse princípio.

Nepotismo: a construção jurisprudencial. A Constituição não traz regra que o proíba. O STF extraiu a vedação dos próprios princípios do art. 37, caput, ao julgar o RE 579.951, e a consolidou na Súmula Vinculante 13, que veda a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para cargo em comissão, função de confiança ou contratação por empresa prestadora de serviços. Vale contar os graus: irmão é colateral de segundo grau; tio e sobrinho são colaterais de terceiro grau e estão dentro; primo é de quarto grau e está fora. O STF excepciona os cargos de natureza política — ministro, secretário estadual e municipal —, salvo fraude ou nomeação de quem não tenha qualquer qualificação.

O que decide os itens

Descrição × rótulo — a tabela que resolve mais itens do que todas as outras:

descrição	princípio correto	com que rótulo a banca a assina
contrariar, além da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade e os deveres de boa administração	moralidade	impessoalidade
tratar a todos por valores e regras comuns, sem distinções subjetivas	impessoalidade	moralidade
agir apenas conforme o que a lei permite	legalidade	eficiência, moralidade
avaliar políticas públicas, medir desempenho	eficiência	eficácia (que não é princípio)
divulgar, motivar a restrição, admitir sigilo excepcional	publicidade	transparência (que não está no caput)

Fonte da norma — o eixo próprio deste tópico:

afirmação	gabarito	por quê
moralidade tem estatura constitucional	Certo	art. 37, caput, desde 1988
moralidade é unicamente infraconstitucional, nascida dos códigos de ética	Errado	os códigos detalham o princípio, não o criam
nepotismo não está expressamente previsto na CF	Certo	é construção do STF a partir do caput
nepotismo foi vedado por súmula vinculante do STF	Certo	Súmula Vinculante 13

Legalidade — os dois regimes:

	particular	administração
fórmula	pode tudo o que a lei não proíbe	pode apenas o que a lei autoriza
base	CF, art. 5.º, II	CF, art. 37, caput
silêncio da lei	permissão	proibição
item que iguala os dois	Errado

Publicidade — o teste do sigilo:

sigilo válido	sigilo inválido
imprescindível à segurança da sociedade e do Estado (art. 5.º, XXXIII)	declarado por categoria orçamentária inteira
ato específico, motivado de forma objetiva e formal	restrição genérica, sem fundamentação específica
classificado em grau e prazo determinados (LAI, art. 24)	por prazo indeterminado ou presumido
protege intimidade e dados pessoais do servidor	esconde nome e remuneração pagos pelo erário

Números que caem

princípios expressos no art. 37, caput	5 — LIMPE
eficiência entrou na CF em	1998, pela EC n.º 19
grau máximo de parentesco na Súmula Vinculante 13	3.º, em linha reta, colateral ou por afinidade
irmão / tio e sobrinho / primo	2.º / 3.º / 4.º grau
súmula vinculante do nepotismo	13
divulgação nominal de remuneração	STF, RE 652.777, Tema 483
criação de cargo público	lei em sentido formal (CF, art. 48, X)
extinção de cargo vago	admite decreto (CF, art. 84, VI, b)

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Medido sobre os 18 itens deste tópico: 14 Certos e 4 Errados. A proporção é o primeiro dado útil, e destoa do resto de Direito Administrativo — 78% de Certos, contra pouco mais de metade nos tópicos de lei seca. A razão é o tipo de item: aqui a banca descreve corretamente um princípio, o aplica a uma situação hipotética e pergunta se a aplicação está certa. Na maioria das vezes está. Desconfiança excessiva custa mais caro neste tópico do que em qualquer outro do assunto.

O segundo dado diz de onde vêm os Certos, e muda o que se deve estudar. Apenas 2 dos 14 Certos transcrevem um dispositivo constitucional; 5 reproduzem uma súmula ou tese do STF; e 7 são doutrina de manual aplicada a um caso. Este é, portanto, um tópico doutrinário e jurisprudencial, e não de letra de lei — o oposto do que ocorre na LGPD, onde 20 de 21 Certos são transcrição de artigo. A consequência prática: decorar o caput do art. 37 cobre muito pouco. O que rende é o vocabulário com que os manuais descrevem cada princípio e o enunciado das súmulas.

Troca de termo — 2 de 4, e é sempre o rótulo, nunca a definição. Os dois fragmentos reais: “Ofenderá o princípio da impessoalidade”, colado a uma descrição literal da moralidade — contrariar, além da lei, a moral, os bons costumes, a honestidade e os deveres de boa administração; e “A lealdade, a integridade, a mobilidade, o profissionalismo e a eficácia”, apresentados como os princípios expressos da Constituição, com eficácia ocupando o lugar fonético de eficiência. A defesa é a mesma nos dois casos: nomeie o princípio antes de ler o rótulo, e confira nome por nome contra LIMPE sempre que o item disser expressamente previstos na CF.

Atribuição errada de fonte — 1 de 4, e é o formato mais próprio do tópico. “possui estatura unicamente infraconstitucional”, dito da moralidade, com a justificativa de que ela se originaria dos códigos de ética das administrações federais, estaduais e municipais. A inversão é de hierarquia: os códigos detalham um princípio que a Constituição escreveu, e não o contrário. Sempre que o item explicar de onde vem um princípio, esse é o ponto a julgar.

Escopo ampliado — 1 de 4. “Tanto nas organizações públicas quanto nas privadas”, sobre a fórmula de que é permitido fazer o que a lei não proíbe. A regra é verdadeira e vale para o particular; esticá-la à administração inverte o regime da legalidade. Observe que este é o mesmo movimento medido em outros tópicos de Direito Administrativo, em que todo item que libera o poder público de uma amarra de direito público é Errado.

A régua do absoluto vale aqui também, e com folga. Quatro itens contêm um marcador absoluto e três são Certos: “tratar a todos”, “deve sempre agir de acordo com aquilo que a lei permita” e “O ato de qualquer dos poderes públicos”. Nos três, o absoluto é o conteúdo do princípio ou da tese do STF, e não acréscimo do redator. O único Errado é “unicamente infraconstitucional” — uma exclusividade inventada pelo item. Achou um absoluto, não conclua nada: pergunte de quem ele é.

O que o corpus não faz. Zero itens de número errado, embora o tópico tenha números — os graus da Súmula Vinculante 13 e o ano da EC n.º 19 aparecem corretos quando aparecem. Zero de inversão pura e zero de exceção omitida. Zero itens que confundam princípios expressos com implícitos, o que surpreende dada a frequência do tema em manuais.

Erros clássicos

Julgar pelo rótulo em vez de pela definição. Honestidade, bons costumes e deveres de boa administração são moralidade. Distinções subjetivas, favorecimento e parentesco são impessoalidade. As duas descrições são vizinhas e a troca é a distorção número um do tópico.

Achar que a moralidade nasceu nos códigos de ética. Ela está no art. 37, caput, desde 1988, e ampara a ação popular, a improbidade e a inelegibilidade por vida pregressa. Os códigos vieram depois e a detalham.

Procurar o nepotismo no texto da Constituição. Não está lá. A vedação é construção do STF a partir da impessoalidade e da moralidade, consolidada na Súmula Vinculante 13 — e o item que diz isso, com todas as letras, é Certo.

Errar o grau de parentesco. O limite é o terceiro grau. Sobrinho entra; primo, que é colateral de quarto grau, não.

Aplicar à administração a legalidade do particular. O silêncio da lei autoriza o particular e proíbe o administrador. Item que iguala os dois regimes é Errado, e o próprio enunciado costuma entregar isso ao dizer tanto nas organizações públicas quanto nas privadas.

Tratar o sigilo como vedado ou como livre. Nem um nem outro: é exceção qualificada. Imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, ato específico, motivação objetiva e formal, grau e prazo determinados. Sigilo por categoria inteira é inválido; sigilo pontual e motivado é válido — e os dois itens estão neste corpus, com gabaritos opostos.

Supor que divulgar remuneração viola a privacidade do servidor. O STF decidiu o contrário no RE 652.777: nome e vencimentos são gasto público. O que permanece protegido são endereço, telefone e demais dados pessoais.

Trocar eficiência por eficácia. Eficácia, efetividade, lealdade, profissionalismo e integridade aparecem em códigos de conduta e em doutrina de administração pública. Nenhuma delas está no caput do art. 37.

Confundir criar com extinguir cargo. Criar exige lei em sentido formal; extinguir cargo vago admite decreto do Chefe do Executivo. A assimetria é o que a banca inverte.