Ato adm — requisitos: competência, finalidade, forma, motivo, objeto

A ideia que organiza o assunto

O ato administrativo não é uma coisa só. É o encontro de cinco condições que falham separadamente — e é por falharem separadamente que o assunto é cobrável: cada uma dá origem a um vício com nome próprio, a uma consequência própria e a uma pergunta de prova própria.

A lista não é invenção de doutrina. O art. 2.º da Lei 4.717/1965, a Lei da Ação Popular, enumera as causas de nulidade do ato lesivo ao patrimônio público: incompetência, vício de forma, ilegalidade do objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade. Inverta a lista e você tem os cinco requisitos: competência, forma, objeto, motivo, finalidade. A mesma lei ainda define cada vício no parágrafo único, e essas definições são o texto que a banca copia.

Daí o método, que serve para quase todo item do tópico: quando o enunciado descreve um defeito, pergunte qual dos cinco ele atingiu. O agente não tinha atribuição? Competência. Faltou o pressuposto de fato? Motivo. O ato buscou fim alheio ao interesse público, ou fim diverso do previsto em lei? Finalidade. Faltou o escrito, a publicação, o procedimento? Forma. O efeito jurídico pretendido é impossível ou proibido? Objeto.

Duas consequências organizam o resto.

Nem todo vício mata o ato. Competência e forma são defeitos em regra sanáveis: cabe convalidação, com efeitos retroativos. Finalidade, motivo e objeto não se convalidam, porque convalidá-los seria refazer o ato, não corrigir o modo de praticá-lo. Essa divisão decide sozinha uma classe inteira de itens.

Três requisitos são sempre vinculados, dois podem ser discricionários. Competência, finalidade e forma vêm sempre da lei — não há escolha sobre quem pratica, para que se pratica, nem sob que roupagem. A margem de apreciação, quando existe, mora em motivo e objeto. Guarde essa linha divisória; o que se faz com ela pertence ao tópico de vinculação e discricionariedade.

Como funciona

Competência. É a atribuição que a lei confere ao agente. Não se presume, não se amplia por analogia e é irrenunciável: o agente não dispõe dela como se fosse direito seu. Irrenunciável, porém, não é o mesmo que imóvel. A Lei 9.784/1999 admite delegação de parte da competência, ainda que não haja subordinação hierárquica, e avocação temporária, em caráter excepcional e justificado, de competência de órgão inferior. Delegar transfere o exercício, nunca a titularidade — e por isso o delegante continua responsável pela competência. Não se delegam três matérias: edição de atos normativos, decisão de recursos administrativos e matéria de competência exclusiva.

Finalidade. É o fim que a lei atribuiu ao ato. Tem dois andares: o fim geral, que é sempre o interesse público, e o fim específico que a lei ligou àquele ato em particular. Remover um servidor é ato lícito; removê-lo para puni-lo é desvio de finalidade, porque a remoção existe para outro fim. Perceba que o desvio de finalidade é vício subjetivo: o ato pode estar formalmente impecável.

Forma. É o modo de exteriorização. A regra é a forma escrita; a lei pode exigir solenidade, publicação, parecer prévio, procedimento. Vício de forma costuma ser sanável, salvo quando a forma for da essência do ato. A motivação — exposição escrita dos fundamentos — é estudada aqui por ser exteriorização, mas o que ela expõe é o motivo, e a Lei 9.784/1999 exige que seja explícita, clara e congruente.

Motivo. É o pressuposto de fato e de direito que autoriza ou exige a prática do ato. Pressuposto de fato é a situação concreta ocorrida; pressuposto de direito é o dispositivo que a essa situação liga um efeito. Motivo falso, motivo inexistente ou motivo juridicamente inadequado invalidam o ato.

Objeto. É o efeito jurídico imediato: o que o ato cria, extingue, declara ou autoriza. Tem de ser lícito, possível, determinado e moral. Objeto ilícito é vício insanável.

E há a distinção que a banca explora mais do que qualquer outra neste tópico. Motivo é o pressuposto. Motivação é a exposição escrita dele. Teoria dos motivos determinantes é a regra segundo a qual o ato fica vinculado ao motivo que a Administração declarou — declarado o motivo, ainda que a lei não exigisse motivação, a falsidade ou a inexistência dele derruba o ato. São três coisas, e o item mistura duas delas como se fossem uma.

O que decide os itens

Os cinco requisitos, o vício de cada um e o destino do ato:

requisito	o que é	vício	sanável?
competência	atribuição legal do agente	incompetência	sim, salvo exclusiva ou em razão da matéria
finalidade	fim previsto em lei	desvio de finalidade	não
forma	modo de exteriorização	vício de forma	sim, salvo forma essencial
motivo	pressuposto de fato e de direito	inexistência ou falsidade do motivo	não
objeto	efeito jurídico imediato	ilegalidade do objeto	não

Motivo × motivação × motivos determinantes:

	é	quando falha
motivo	o pressuposto de fato e de direito	o fato não ocorreu, ou não autoriza o ato
motivação	a exposição escrita do motivo	ato que exigia motivação saiu sem ela
motivos determinantes	vinculação do ato ao motivo declarado	o motivo declarado era falso, ainda que houvesse outro real

Anulação × revogação × convalidação — o trio que decide o desfecho:

	recai sobre	fundamento	efeitos
anulação	ato ilegal	legalidade	em regra ex tunc
revogação	ato válido	conveniência e oportunidade	ex nunc
convalidação	ato com vício sanável	competência (pessoa) ou forma	ex tunc

Vício nunca leva a revogação. Ato válido nunca é anulado.

Perfeição × validade × eficácia — três planos independentes:

plano	pergunta
perfeição	o ciclo de formação se completou?
validade	o ato está conforme a lei?
eficácia	o ato está apto a produzir efeitos?

Um ato pode ser perfeito, inválido e eficaz ao mesmo tempo. A palavra ciclo de formação pertence só à perfeição.

Ato × fato administrativo. Ato exige manifestação de vontade destinada a produzir efeitos jurídicos. O que decorre de acontecimento natural — a morte que vaga o cargo, a enchente que destrói a obra — é fato administrativo. Sumiu a vontade, sobrou fato.

Simples × complexo × composto — quantas vontades e como se somam:

	formação
simples	uma única manifestação, de um órgão
complexo	vontades de órgãos diferentes se fundem em um só ato
composto	um ato principal e outro acessório que o ratifica ou aprova

A concessão de aposentadoria é o exemplo canônico de ato complexo: só se aperfeiçoa com o registro pelo tribunal de contas.

Delegação × avocação:

	delegação	avocação
direção	para outro órgão, mesmo sem hierarquia	do órgão inferior para o superior
alcance	parte da competência	competência determinada
caráter	revogável a qualquer tempo	excepcional e temporária, com justificativa
limite comum	competência exclusiva, ato normativo, decisão de recurso	competência exclusiva do subordinado

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Medido nos doze itens deste tópico: seis Certos e seis Errados, e a mecânica dos errados é notavelmente concentrada.

A definição certa sob o rótulo errado — quatro dos seis itens errados. Este é o tópico inteiro. A frase é impecável; o nome que a encabeça é que não corresponde. “decorre de acontecimentos naturais que independam do ser humano” é a definição de fato administrativo, oferecida como definição de ato. “ausência do requisito forma do ato administrativo” aparece num caso em que faltavam os fundamentos de fato e de direito, que são motivo, não forma. “acarreta a revogação do ato administrativo” descreve corretamente uma falta de requisito e conclui pelo instituto errado: falta de requisito gera anulação. E “está em condições de produzir efeitos jurídicos, sendo um ato administrativo válido” é a definição de eficácia, colada no ato perfeito e ainda somada à validade. A defesa é sempre a mesma e é mecânica: leia o predicado primeiro, decida de que conceito ele é a definição, só então volte ao nome. Nunca no sentido inverso.

De quem é o absoluto. Os dois itens errados restantes trazem absolutos do examinador: “deve ser anulado”, dito de um vício de competência que a Lei 9.784/1999 permite convalidar, e “caracteriza, por si só, desvio de finalidade”, dito de uma alteração de finalidade que o Código Civil expressamente exclui do conceito. Mas dois dos itens certos também são absolutos — “somente pode ser objeto de delegação ou avocação caso não seja uma competência exclusiva” copia o rol de indelegáveis da lei, e “irrenunciável, porém sua irrenunciabilidade poderá ser afastada” copia o art. 11. A pergunta útil não é se há um advérbio absoluto na frase, é de quem é o absoluto: o da lei é Certo, o inventado pelo examinador é a armadilha.

Os seis Certos são citação, não raciocínio. Nenhum deles constrói nada: “não se incluir nas atribuições legais” é a alínea “a” do parágrafo único do art. 2.º da Lei 4.717/1965; “explícita, clara e congruente” é o art. 50, § 1.º, da Lei 9.784/1999; a irrenunciabilidade com ressalva é o art. 11; o rol de indelegáveis é o art. 13; o ato complexo da aposentadoria é a jurisprudência do STF. Reconhecer a redação legal resolve metade do tópico — e é por isso que ler os dispositivos rende mais aqui do que ler resumo.

O que o tópico não cobra. Dos doze itens, cinco tratam de competência e três de motivo ou motivação. Sobre objeto não há um único item, e a única aparição de finalidade é num item de direito civil, sobre desvio de finalidade na desconsideração da personalidade jurídica — a mesma expressão, outro ramo. Estude os cinco requisitos, mas saiba onde a banca de fato bate.

Erros clássicos

Achar que motivo e motivação são a mesma coisa. Motivo é o pressuposto; motivação é o texto que o expõe. Ato pode ter motivo e não ter motivação.

Aplicar a teoria dos motivos determinantes ao requisito motivo. A teoria não trata de o ato ter motivo, e sim de o ato ficar preso ao motivo que foi declarado — inclusive quando a lei dispensava a declaração.

Confundir irrenunciabilidade com indelegabilidade. A competência é sempre irrenunciável; delegável ela é em regra, salvo o que a lei exclui.

Supor que todo vício obriga a anular. Competência quanto à pessoa e forma não essencial se convalidam, se não houver lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.

Ligar defeito a revogação. Revogação é juízo de conveniência sobre ato válido. Vício leva a anulação, sempre.

Chamar de ato o que é fato. Sem manifestação de vontade não há ato administrativo, por mais que a Administração seja afetada pelo acontecimento.

Tratar desvio de finalidade como vício de forma. O ato pode estar formalmente perfeito; o desvio está na intenção, e é insanável.