Improbidade (Lei 8.429/1992 + Lei 14.230/2021): atos, dolo, sanções

A ideia que organiza o assunto

Improbidade não é sinônimo de ilegalidade, de prejuízo nem de má gestão. É um tipo, com autor, conduta e elemento subjetivo definidos em lei, e quem julga um item precisa fazer sempre as mesmas três perguntas, nesta ordem:

Quem? — a pessoa descrita é agente público pelo art. 2.º, ou terceiro que concorreu dolosamente pelo art. 3.º?
Qual gaveta? — a conduta está no art. 9.º (enriquecimento ilícito), no art. 10 (prejuízo ao erário) ou no art. 11 (violação de princípios)?
Houve dolo? — desde a Lei 14.230/2021, sem dolo não há ato de improbidade em modalidade nenhuma.

A segunda pergunta é a que a banca mais explora e a terceira é a que a reforma de 2021 virou do avesso. A conduta descrita no item quase nunca é inventada: ela é copiada de um inciso e colada na gaveta errada. Em 5 itens deste tópico a assertiva rotula uma conduta como enriquecimento ilícito, e os 5 são Errados — nenhum Certo faz esse movimento. Leia a etiqueta da modalidade separada da conduta, como se fossem duas frases.

E há uma pergunta anterior a todas, que neste tópico decide sozinha uma dúzia de itens: de que ano é o caderno? A Lei 14.230/2021, publicada em 26 de outubro de 2021, reescreveu a Lei 8.429/1992 a ponto de a mesma frase ter gabaritos opostos dos dois lados dessa data.

Por que se usa (e o que custa)

A Lei 8.429/1992 nasceu como instrumento largo: tipos abertos, modalidade culposa no art. 10, rol exemplificativo no art. 11, ação proponível pelo Ministério Público e pela pessoa jurídica lesada. O ganho era alcance — quase nenhuma conduta desonesta escapava.

O custo apareceu na prática: o administrador honesto que errava passou a responder como ímprobo, e a ação de improbidade virou instrumento de disputa política. A Lei 14.230/2021 escolheu o outro lado do balanço. Exigiu dolo em tudo, fechou o rol do art. 11, criou filtros expressos (divergência interpretativa não é improbidade, art. 1.º, § 8.º; mero prejuízo de atividade econômica não é improbidade, art. 10, § 2.º), reduziu a prescrição e mandou aplicar à matéria os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador (art. 1.º, § 4.º). Ganhou-se segurança jurídica; perdeu-se alcance. Esse parágrafo 4.º é a chave de leitura de toda a reforma e aparece quase literalmente nos cadernos recentes — sempre como item Certo.

Como funciona

Quem responde (arts. 2.º e 3.º). Agente público é o agente político, o servidor público e todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função, ainda que transitoriamente e sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer forma de investidura. Estagiário não remunerado, agente político e contratado temporário estão todos dentro. O particular sem vínculo responde pelo art. 3.º, mas apenas quando induz ou concorre dolosamente e sempre em concurso com um agente público — nunca sozinho.

Contra quem (art. 1.º). A lei tutela o patrimônio dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e da administração direta e indireta de todos os entes. Alcança também entidade privada que receba subvenção, benefício ou incentivo fiscal ou creditício, ou para cuja criação ou custeio o erário concorra — e aí o ressarcimento fica limitado à repercussão do ilícito sobre a contribuição pública. O percentual de dinheiro público não é condição para aplicar a lei: é teto de sanção.

As três modalidades. O art. 9.º pune o agente que aufere vantagem patrimonial indevida; o art. 10, a conduta dolosa que causa perda patrimonial efetiva e comprovada; o art. 11, a ação ou omissão dolosa que viola os deveres de honestidade, imparcialidade e legalidade, hoje em rol taxativo e com dois filtros: exige o fim de obter proveito ou benefício indevido (§ 1.º) e lesividade relevante ao bem jurídico tutelado (§ 4.º), mas independe de dano ao erário e de enriquecimento efetivo.

O dolo (art. 1.º, §§ 1.º a 3.º). Ato de improbidade é a conduta dolosa tipificada nos arts. 9.º, 10 e 11. Dolo é a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado, não bastando a voluntariedade do agente. E o mero exercício da função, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade.

Sucessão (arts. 8.º e 8.º-A). Sucessor e herdeiro respondem apenas pela obrigação de reparar, até o limite da herança ou do patrimônio transferido. A mesma lógica vale para pessoas jurídicas: a responsabilidade sucessória alcança expressamente alteração contratual, transformação, incorporação, fusão e cisão, e nas hipóteses de fusão e incorporação limita-se à reparação do dano, sem as demais sanções.

Processo. Qualquer pessoa pode representar à autoridade administrativa (art. 14) — o que é diferente de propor a ação. A ação cabe ao Ministério Público; a Lei 14.230/2021 quis torná-la exclusiva dele, mas o STF, nas ADI 7.042 e 7.043, restabeleceu a legitimidade concorrente da pessoa jurídica interessada. A indisponibilidade de bens pode ser decretada sem oitiva prévia do réu, mas a urgência não pode ser presumida (art. 16, § 4.º). E o acordo, hoje possível, depende de oitiva do ente lesado e de homologação judicial (art. 17-B).

O que decide os itens

A conduta × a gaveta. Quase todo par abaixo aparece nos cadernos com a etiqueta trocada.

conduta	modalidade correta
Perceber vantagem para facilitar aquisição/locação por preço superior ao de mercado	art. 9.º, II — enriquecimento ilícito
Perceber vantagem para facilitar alienação/locação de bem público por preço inferior	art. 9.º, III — enriquecimento ilícito
Usar o trabalho de servidor ou veículo oficial em serviço particular	art. 9.º, IV — enriquecimento ilícito
Exercer consultoria para quem tem interesse alcançável pela função	art. 9.º, VIII — enriquecimento ilícito
Usar bens públicos em proveito próprio	art. 9.º, XII — enriquecimento ilícito
Permitir ou facilitar (sem receber nada) aquisição por preço superior	art. 10, V — prejuízo ao erário
Realizar operação financeira irregular; aceitar garantia inidônea	art. 10, VI — prejuízo ao erário
Celebrar parcerias sem observância das formalidades	art. 10, XVIII — prejuízo ao erário
Permitir que particular use bem público sem formalidades	art. 10, II — prejuízo ao erário
Negar publicidade a atos oficiais	art. 11, IV — princípios
Vazar medida política ou econômica antes da divulgação oficial	art. 11, VII — princípios
Nepotismo até o terceiro grau	art. 11, XI — princípios

O divisor entre art. 9.º e art. 10 é uma expressão só: perceber vantagem econômica. A operação descrita é a mesma nos dois; se o agente não embolsa nada, a resposta é art. 10.

A direção do desvio. Quando a administração compra ou aluga de terceiro, o desvio é preço superior ao de mercado. Quando ela aliena ou aluga bem próprio, o desvio é preço inferior. Locar bem público caro favorece o erário e não é tipo nenhum.

Requisitos que não migram entre modalidades.

requisito	pertence a	não se exige em
Vantagem patrimonial para o agente	art. 9.º	arts. 10 e 11
Perda patrimonial efetiva e comprovada	art. 10	arts. 9.º e 11
Fim de obter proveito indevido (§ 1.º)	art. 11	—
Lesividade relevante (§ 4.º)	art. 11	—
Dano ao erário / enriquecimento efetivo	—	art. 11, expressamente

Antes × depois da Lei 14.230/2021.

ponto	até 25/10/2021	a partir de 26/10/2021
Elemento subjetivo do art. 10	dolo ou culpa	só dolo
Terceiro do art. 3.º	induzir, concorrer ou se beneficiar	induzir ou concorrer, dolosamente
Rol do art. 11	exemplificativo	taxativo, com incisos revogados
Perda da função pública no art. 11	prevista	não prevista (art. 12, III)
Benefício financeiro/tributário	art. 10-A	revogado
Urgência na indisponibilidade	presumida pelo STJ	não pode ser presumida
LIA + Lei Anticorrupção contra a pessoa jurídica	cumuláveis	não cumuláveis (art. 3.º, § 2.º)
Prescrição	5 anos (regra geral do art. 23)	8 anos do fato

Sanção × natureza. As sanções da LIA são civis e políticas, nunca penais: o art. 37, § 4.º da Constituição as aplica sem prejuízo da ação penal cabível. E direitos políticos são suspensos, jamais cassados — a Constituição veda a cassação em qualquer hipótese (art. 15).

Agentes políticos. Os dois absolutos são falsos. Todos os agentes políticos respondem — errado, o Presidente da República responde por crime de responsabilidade. Nenhum agente político responde — errado, o art. 2.º começa justamente por ele. A formulação correta é: respondem todos, salvo o Presidente da República.

Números que caem

número	a que pertence
8 anos	prescrição, contada da ocorrência do fato (art. 23)
14 anos	suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar, art. 9.º (art. 12, I)
12 anos	suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar, art. 10 (art. 12, II)
4 anos	proibição de contratar, art. 11 (art. 12, III)
24 vezes a remuneração	teto da multa civil do art. 11 (art. 12, III)
valor do acréscimo patrimonial	multa civil do art. 9.º
valor do dano	multa civil do art. 10
terceiro grau	nepotismo do art. 11, XI e da Súmula Vinculante 13
limite da herança / do patrimônio transferido	teto da responsabilidade do sucessor (arts. 8.º e 8.º-A)

Repare no que some do art. 12, III: não há perda da função pública nem suspensão de direitos políticos para quem viola princípios.

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Esta seção foi medida sobre 79 dos 155 itens do tópico — aproximadamente metade. As frequências abaixo são reais, mas provisórias, e serão reescritas quando a outra metade estiver explicada.

A etiqueta da modalidade, em 9 dos 41 itens errados. É a distorção mais produtiva do tópico e a mais fácil de treinar, porque a conduta vem sempre transcrita corretamente de um inciso: só o rótulo mente. “Constitui ato de improbidade administrativa que importa enriquecimento ilícito a celebração de parcerias…” (é art. 10, XVIII); “…que importa enriquecimento ilícito realizar operação financeira sem observância das normas legais…” (é art. 10, VI); “…que causa prejuízo ao erário” colado a negar publicidade a atos oficiais (é art. 11, IV). Os 5 itens que rotulam uma conduta como enriquecimento ilícito são todos Errados, contra 0 Certo. A defesa: leia a etiqueta e a conduta como duas frases separadas e pergunte se o agente embolsou alguma coisa.

O elemento subjetivo, em 20 itens (8 Certos, 12 Errados). Depois de 2021 o marcador é quase mecânico: “as condutas dolosas e culposas tipificadas”, “induza ou concorra, de forma dolosa ou culposa”, “concorram culposamente”, “tenha ele sido cometido com dolo ou culpa” — todos Errados. O item chega quase literal do dispositivo e ganha uma cláusula a mais; procure a cláusula acrescentada antes de ler o resto.

A inversão pura, em 13 dos 41 itens errados. A banca copia o dispositivo e apaga ou vira a negativa que ele próprio carrega: “a voluntariedade é suficiente, por si só, para a caracterização do dolo” (a lei diz não bastando a voluntariedade); “Admite-se a urgência presumida” (a lei diz não podendo a urgência ser presumida); “a divergência interpretativa da lei configura ato de improbidade” (a lei diz não configura); “afastando-se essa responsabilidade sucessória na hipótese de cisão societária” (o art. 8.º-A a inclui expressamente). Sempre que o item terminar numa ressalva, leia a ressalva primeiro.

O requisito transplantado, em 11 itens (rotulados aqui como escopo ampliado). Um requisito verdadeiro de uma modalidade é exigido em outra: “é indispensável que seja demonstrado o dano ao erário” para caracterizar violação de princípios; “a efetiva ocorrência de dano patrimonial ao erário” como exigência do art. 11; “a perda da função pública… aplica-se aos atos que atentam contra os princípios”. Use a tabela de requisitos acima antes de aceitar qualquer exigência.

A data do caderno decide 14 itens. São itens cujo gabarito se inverte na fronteira de 26/10/2021. “É imprescindível a ocorrência de dolo… da conduta de agente público que cause prejuízo ao erário” é Errado em caderno de 2018 e seria Certo hoje. “José praticou ato de improbidade que causa lesão ao erário… independentemente da comprovação de dolo” é Certo em caderno de 2018 e seria Errado hoje. Não existe resposta para esses itens sem datar a prova — e o ano do edital não serve: há caderno de edital 2020 aplicado depois da reforma.

Sujeitos, em 26 itens. O conceito de agente público do art. 2.º é o mais largo do direito administrativo e nenhuma restrição a ele sobrevive: “não está sujeito às sanções” quem exerce função transitoriamente e sem remuneração; “A condição de servidor público é indispensável”; “suas sanções recairão exclusivamente contra servidor efetivo”; “somente José, por ser agente público, estará sujeito”. Todos Errados.

Sobre absolutos — de quem é o absoluto? Este é o único teste de forma que funciona aqui, e funcionou sem exceção: dos 8 itens Certos que contêm um absoluto, os 8 copiam o absoluto de um dispositivo; dos 11 itens Errados com absoluto, os 11 usam um absoluto inventado pelo examinador. “o sucessor… estará sujeito apenas à obrigação de repará-lo” é Certo porque é o art. 8.º; “qualquer pessoa poderá representar” é Certo porque é o art. 14; “configurará ato de improbidade apenas se dolosa” é Certo porque é o art. 1.º, § 1.º. Já “todos os agentes políticos”, “necessariamente importam enriquecimento ilícito” e “respondendo irrestritamente” são do autor do item. Nunca pergunte se a frase tem um absoluto; pergunte de onde ele veio.

O que não funciona aqui. O padrão de modalidade verbal medido nos tópicos de TI — permissivo indica Certo, restritivo indica Errado — não tem sinal algum neste tópico: entre os itens com verbo permissivo o placar é 1 Certo contra 1 Errado, e entre os restritivos, 9 Certos contra 11 Errados. Num estatuto o verbo é o próprio conteúdo testado, não um tique do examinador.

Erros clássicos

Achar que improbidade é crime. É responsabilização civil, apurada em ação civil, sem prejuízo da ação penal cabível. Sanção de improbidade nunca tem natureza penal.
Cassar direitos políticos. A Constituição veda a cassação; improbidade suspende.
Achar que a supressão da culpa só valeu para frente. Em caderno posterior a 2021, nenhuma consequência da LIA decorre de culpa — nem sanção, nem ressarcimento.
Confundir propósito com resultado no art. 11. Exige-se o fim de obter proveito indevido (§ 1.º); não se exige que o proveito ou o dano tenham ocorrido (§ 4.º).
Confundir lesividade relevante com dano ao erário. A primeira é filtro de bagatela no art. 11; a segunda é elemento do tipo no art. 10.
Tratar o percentual de recursos públicos como condição de incidência. Basta haver subvenção, benefício ou incentivo; o percentual só limita o ressarcimento.
Deixar o terceiro de fora, ou processá-lo sozinho. O particular responde pelo art. 3.º, mas apenas em concurso doloso com agente público.
Cumular LIA e Lei Anticorrupção contra a pessoa jurídica. O art. 3.º, § 2.º proíbe expressamente — é a exceção legal à independência das instâncias.
Confundir representar com propor a ação. Representar, qualquer pessoa; propor, o Ministério Público e a pessoa jurídica interessada.
Aceitar autorização do superior como excludente. Ordem superior, praxe do setor e autorização não afastam a improbidade de quem se beneficia: ambos respondem.