Regime disciplinar: deveres, proibições, acumulação, responsabilidades

A ideia que organiza o assunto

O regime disciplinar da Lei n.º 8.112/1990 é feito de listas fechadas. Deveres (art. 116), proibições (art. 117), hipóteses de acumulação lícita (CF, art. 37, XVI) e hipóteses de demissão (art. 132) são róis taxativos, e quase todo item deste tópico se resolve perguntando se aquilo que a frase afirma está dentro ou fora de uma dessas listas. Não há espaço para ponderação: ou a conduta consta do rol, ou não consta.

Sobre esse alicerce, três eixos organizam o assunto e cada item pertence a um deles.

Deveres e proibições. O art. 116 diz o que o servidor deve fazer, o art. 117 diz o que ele não pode fazer, e os dois são o anverso e o reverso da mesma moeda. Duas ressalvas dentro dessas listas concentram as pegadinhas: a do art. 116, IV — cumprir ordens superiores exceto quando manifestamente ilegais — e a do art. 117, X — não participar de gerência de sociedade privada exceto na qualidade de acionista, cotista ou comanditário.

Acumulação. A lógica é de regra e exceção, nessa ordem: é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos (CF, art. 37, XVI, e art. 118 da Lei n.º 8.112/1990); as exceções são três, estão na Constituição e não podem ser criadas por lei, por estatuto de carreira nem pelo tempo. O inciso XVII fecha a porta de saída, estendendo a vedação a empregos e funções de autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, subsidiárias e sociedades controladas direta ou indiretamente.

Responsabilidades. O servidor responde civil, penal e administrativamente pelo mesmo fato (art. 121), e as três sanções podem cumular-se, por serem independentes entre si (art. 125). A independência tem exatamente uma porta de comunicação, no art. 126: a absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria afasta a responsabilidade administrativa. Nenhum outro fundamento de absolvição faz isso. Fora da Lei n.º 8.112, o art. 65 do Código de Processo Penal acrescenta uma segunda comunicação, das excludentes de ilicitude reconhecidas na sentença penal.

A pergunta que atravessa os três eixos é a mesma que organiza o Código de Ética: de quem é este absoluto? Um “não poderá” que está no texto da lei — o art. 239, pelo qual o servidor não pode eximir-se de seus deveres por crença religiosa ou convicção filosófica — é Certo por mais rígido que pareça. Um “qualquer”, um “independentemente de” ou um “ainda que” grudado a uma regra que no texto tem ressalva é do redator do item, e decide para Errado.

Como funciona

O Título IV da Lei n.º 8.112/1990 se divide em cinco capítulos, e os quatro primeiros são o objeto deste tópico:

Capítulo I — Dos Deveres (art. 116, I a XII). Zelo e dedicação; lealdade; observância das normas; cumprimento das ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais; atendimento com presteza ao público, às certidões e às requisições da Fazenda Pública (inciso V, alíneas a, b e c); comunicação das irregularidades à autoridade superior ou, quando houver suspeita de envolvimento desta, a outra autoridade competente (inciso VI, na redação da Lei de Acesso à Informação); economia do material; sigilo; moralidade administrativa; assiduidade e pontualidade; urbanidade; e representação contra ilegalidade, omissão ou abuso de poder, encaminhada pela via hierárquica.

Capítulo II — Das Proibições (art. 117, I a XIX). Começa pela ausência do serviço sem autorização da chefia (I) e pela retirada de documento sem anuência (II), passa por valer-se do cargo para proveito pessoal (IX), participar de gerência de sociedade privada (X), atuar como procurador junto a repartições públicas, salvo benefícios previdenciários de parentes até o segundo grau (XI), receber propina (XII), praticar usura (XIV), proceder de forma desidiosa (XV), usar pessoal ou material da repartição em atividade particular (XVI), e termina na recusa de atualizar dados cadastrais (XIX). A divisão entre os incisos I a VIII e XIX, de um lado, e IX a XVI, de outro, não é decorativa: ela determina a penalidade, como explica a nota de penalidades.

Capítulo III — Da Acumulação (arts. 118 a 120). O art. 118 repete a vedação constitucional, estende-a às entidades da administração indireta (§ 1.º), condiciona toda acumulação lícita à compatibilidade de horários (§ 2.º) e equipara à acumulação proibida a percepção de vencimento com proventos, salvo se os cargos forem acumuláveis na atividade (§ 3.º). O art. 120 trata do servidor que acumula licitamente dois cargos efetivos e é investido em cargo em comissão: fica afastado de ambos, salvo compatibilidade de horário e local com o exercício de um deles. O art. 133 desce ao rito: notificação para opção em dez dias improrrogáveis, procedimento sumário com comissão de dois servidores estáveis, opção até o último dia de defesa como prova de boa-fé, e demissão com restituição apenas se provada a má-fé.

Capítulo IV — Das Responsabilidades (arts. 121 a 126-A). Responsabilidade civil por ato doloso ou culposo que cause prejuízo, com ação regressiva quando o dano for a terceiro (art. 122); responsabilidade penal pelos crimes e contravenções imputados ao servidor nessa qualidade (art. 123); cumulação e independência (art. 125); a exceção do art. 126; e, desde 2011, o art. 126-A, que impede responsabilizar quem dá ciência de crime ou improbidade à autoridade competente.

Do lado constitucional, o art. 37, XVI, autoriza três acumulações — dois cargos de professor; um de professor com outro técnico ou científico; dois cargos ou empregos privativos de profissionais de saúde com profissões regulamentadas —, todas condicionadas à compatibilidade de horários. O art. 37, XVII, define o alcance subjetivo da vedação; o § 10 proíbe somar proventos com remuneração de cargo público, ressalvados os acumuláveis, os eletivos e os em comissão; e o art. 17 do ADCT eliminou qualquer direito adquirido a acumulações anteriores a 1988.

Fronteira com o Código de Ética (Decreto n.º 1.171/1994). São dois regimes distintos que os itens misturam de propósito, inclusive no mesmo comando. O Código de Ética tem deveres e vedações próprios, é apurado por uma comissão de ética de três membros e essa comissão dispõe de uma única pena: a censura. A Lei n.º 8.112/1990 tem deveres e proibições próprios, é apurada por comissão de processo disciplinar e suas penalidades são advertência, suspensão, demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo ou de função comissionada. Um mesmo fato pode gerar censura ética e penalidade disciplinar, porque os regimes não se substituem — mas a comissão de ética nunca suspende nem demite, e a autoridade disciplinar nunca aplica censura. Sempre que um item somar penas à censura, ou atribuir a censura à autoridade do art. 141, ele trocou de norma sem avisar.

O que decide os itens

dispositivo	o que diz	distorção típica
art. 116, IV	cumprir ordens superiores, exceto quando manifestamente ilegais	a ressalva é apagada (“mesmo quando ilegais, devem ser cumpridas”) ou invertida
art. 116, V, a	atender com presteza ao público é dever expresso	item afirma que a conduta “não consta do rol” e é mera ética
art. 116, VI	comunicar irregularidade à autoridade superior ou, se houver suspeita de envolvimento dela, a outra competente	item corta a segunda metade e obriga a comunicar ao próprio envolvido
art. 116, XII	representar contra ilegalidade, omissão ou abuso	vira faculdade
art. 117, I	ausentar-se no expediente sem autorização da chefia	o motivo particular é irrelevante; a pena é advertência, não demissão
art. 117, X	vedada gerência de sociedade privada, exceto acionista, cotista ou comanditário	ser acionista vira impedimento à posse ou infração
art. 117, XI	vedado atuar como procurador, salvo benefícios de parentes até o 2.º grau e cônjuge	o grau de parentesco é reduzido ou a ressalva some
art. 239	crença ou convicção não privam de direitos nem escusam do dever	item nega a existência da regra ou inverte a metade que cita
CF, art. 37, XVI	três hipóteses, todas com compatibilidade de horários	requisito suprimido, hipótese inventada ou estendida
CF, art. 37, XVI, b	professor + cargo técnico ou científico	o segundo cargo é de nível médio não especializado
CF, art. 37, XVI, c	dois cargos da saúde, profissões regulamentadas	“independentemente da regulamentação”
CF, art. 37, XVII	vedação alcança empregos, funções, estatais, subsidiárias e controladas diretas ou indiretas	item exclui a estatal, a subsidiária ou a controlada indireta
CF, art. 37, § 10	vedado somar proventos e remuneração, ressalvados acumuláveis, eletivos e em comissão	uma das três ressalvas é apagada
CF, art. 37, XI + STF	nas acumulações autorizadas, o teto incide por vínculo	item soma os ganhos para aplicar o teto
ADCT, art. 17	acumulação anterior a 1988 não é convalidada	item cria direito adquirido e dispensa a compatibilidade de horários
art. 118, § 3.º	provento + vencimento é acumulação proibida, salvo cargos acumuláveis na atividade	provento é tratado como se não contasse
art. 120	investidura em comissão afasta de ambos os efetivos, salvo compatibilidade com um deles	a exceção é esticada para os dois cargos
art. 125	sanções civis, penais e administrativas cumulam-se	item invoca bis in idem para excluir uma esfera
art. 126	absolvição penal que negue o fato ou a autoria afasta a responsabilidade administrativa	fundamento trocado (falta de provas), ignorado ou dispensado
art. 133, §§ 5.º e 6.º	opção no prazo prova boa-fé; restituição só na má-fé	devolução dos valores vira automática
CPP, art. 65	excludente de ilicitude reconhecida na sentença penal faz coisa julgada no cível	item nega qualquer repercussão invocando a independência

Números que caem

hipóteses de acumulação lícita na CF	3 (art. 37, XVI, a, b, c)
ressalvas do art. 37, § 10	3: cargos acumuláveis, eletivos e em comissão
prazo para opção na acumulação ilegal	10 dias, improrrogáveis (art. 133)
composição da comissão no rito sumário	2 servidores estáveis (art. 133, I) — no PAD comum são 3
prazo de defesa no rito sumário	5 dias; conclusão em 30 dias, prorrogáveis por 15
cargos efetivos preserváveis na investidura em comissão	1, e só com compatibilidade de horário e local (art. 120)
grau de parentesco na ressalva do art. 117, XI	até o segundo grau, além de cônjuge ou companheiro
parentesco vedado sob chefia imediata (art. 117, VIII)	até o segundo grau civil
incidência do teto nas acumulações lícitas	por vínculo, nunca sobre o somatório (STF, RE 602.043 e RE 612.975)

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Medido sobre 34 dos 35 itens do tópico, com 13 Certos e 21 Errados. O tópico se chama regime disciplinar, mas metade dele é acumulação de cargos: 16 dos 34 itens tratam do art. 37, XVI, XVII e § 10 da Constituição, contra 12 de deveres e proibições e 6 de responsabilidades. Estudar o capítulo da acumulação rende mais que decorar o art. 117 inteiro.

A regra é deslocada de lugar — 21 de 21 itens errados, nas duas direções. Nenhum item errado deste lote nega um dispositivo por inteiro: todos movem a fronteira da regra. Ora alargam a vedação (“é vedada a acumulação com qualquer outro cargo, emprego ou função”; “efetivo ou comissionado”; “quaisquer cargos e empregos públicos de nível médio”), ora a encolhem (“não alcança empregos e funções das sociedades controladas indiretamente pelo Poder Público”; “não se estende aos empregados das sociedades de economia mista”; “não serão considerados para efeito de acumulação de cargos”). Não adianta, portanto, procurar se o item “restringe” ou “permite”: as duas direções aparecem e nenhuma prediz o gabarito. O que prediz é a comparação com o texto. Defesa: localize o dispositivo, leia até o fim — inclusive a ressalva — e confira se a fronteira do item é a mesma.

O absoluto é do redator, não da lei — 8 dos 21 errados contra 1 de 13 certos. Palavras como “qualquer”, “quaisquer”, “independentemente de”, “mesmo que” e “ainda que” abrem oito itens errados: “independentemente do fundamento que ensejou a absolvição penal”, “independentemente da regulamentação das profissões”, “ainda que haja incompatibilidade de horários”, “mesmo que o cargo de nível médio para o qual ele foi aprovado não seja especializado”. O único Certo do lote com essa aparência é justamente aquele em que o absoluto é da lei: “deixar de cumprir ordens manifestamente ilegais, ainda que emanadas de superior hierárquico” reproduz a ressalva do art. 116, IV. A pergunta continua sendo de quem é o absoluto, e não se ele existe.

A inversão pura é a distorção mais frequente — 8 de 21 (38%). É o item que diz o contrário do dispositivo com a mesma sintaxe: “impede a posse em cargo público” contra a ressalva do art. 117, X; “mesmo quando manifestamente ilegais, devem ser cumpridas” contra o art. 116, IV; “não alcança empregos e funções das sociedades controladas indiretamente” contra o art. 37, XVII; “não fará coisa julgada no âmbito cível” contra o art. 65 do CPP. Vêm em seguida o escopo ampliado (5 de 21) e a generalização (3 de 21).

Os itens de independência das instâncias giram todos em torno do art. 126 — 4 de 6. E giram de três maneiras distintas, que vale reconhecer separadamente: exigindo o fundamento errado (“absolvição criminal por inexistência de provas”), ignorando o fundamento certo (“mesmo quando absolvido criminalmente pela ausência de autoria”) e dispensando qualquer fundamento (“independentemente do fundamento que ensejou a absolvição penal”). Os outros dois itens do grupo são o oposto: afirmam a cumulação do art. 125 e são Certos, um deles derrubando a alegação de bis in idem. Defesa: ao ver “independência das instâncias”, vá direto ao fundamento da absolvição citada.

Todo Certo é um dispositivo — 12 de 12 itens jurídicos certos. Não há, neste lote, item Certo que dependa de doutrina: cada um reproduz um artigo (art. 116, IV e VI; art. 117, I; art. 118; art. 120; art. 125; art. 133; art. 239; art. 37, XVI e § 10) ou uma tese fixada pelo STF. Esse tópico se comporta como estatuto, não como doutrina, e a consequência prática é direta: se você não consegue apontar o dispositivo que a frase reproduz, desconfie dela.

Erros clássicos

Achar que uma conduta “só ética” não está na lei. Atender o público com presteza, tratar com urbanidade, ser assíduo e manter conduta compatível com a moralidade são deveres expressos do art. 116. A frase “embora não esteja expressamente prevista” é quase sempre falsa nos dois róis.

Confundir a censura da comissão de ética com o regime disciplinar. A comissão de ética do Decreto n.º 1.171/1994 aplica censura e nada além; a advertência, a suspensão e a demissão pertencem à Lei n.º 8.112/1990 e são aplicadas pelas autoridades do art. 141. Três dos itens deste tópico vêm de comandos que misturam as duas normas no mesmo enunciado.

Tratar a compatibilidade de horários como fundamento da acumulação. Ela é requisito, não hipótese: primeiro o caso precisa caber em uma das três alíneas do art. 37, XVI; só então se pergunta pelos horários. Item que autoriza a acumulação apenas porque os horários fecham pulou a primeira pergunta.

Supor que o vínculo antigo, a boa-fé ou o ente diferente salvam a acumulação. Não salvam: o ADCT afastou o direito adquirido, a boa-fé só evita a demissão e a devolução dos valores, e a vedação é nacional — cargo estadual com cargo federal está igualmente sujeito ao art. 37, XVI.

Somar as remunerações para aplicar o teto. Nas acumulações autorizadas, o teto é aferido em cada vínculo isoladamente. A soma é a armadilha, e ela vem sempre colada a uma hipótese de acumulação lícita descrita corretamente.

Deduzir a penalidade pelo tamanho da conduta. A pena não se escolhe pela gravidade aparente, e sim pelo inciso violado — matéria da nota de penalidades disciplinares, que é o outro lado deste tópico: aqui se define o dever, lá se define quanto custa descumpri-lo.