Ato adm — atributos: presunção, imperatividade, autoexecutoriedade, tipicidade

A ideia que organiza o assunto

Atributo é o que o ato administrativo tem por ser administrativo — a vantagem de regime que um contrato entre particulares não teria. São três no rol tradicional (presunção de legitimidade, imperatividade e autoexecutoriedade), quatro quando se acrescenta a tipicidade de Maria Sylvia Zanella Di Pietro. E a ideia que organiza todo o assunto é uma só:

Os três atributos não têm o mesmo alcance. A presunção de legitimidade está em todo ato; a imperatividade, só nos atos que impõem obrigação; a autoexecutoriedade, só quando a lei a prevê ou a urgência a exige.

Quase todos os itens do tópico nascem dessa desigualdade. Um absoluto colado à presunção de legitimidade costuma ser Certo, porque o absoluto é da doutrina; o mesmo absoluto colado à imperatividade ou à autoexecutoriedade é Errado, porque ali existe exceção. Antes de julgar qualquer item, pergunte de qual dos três atributos a frase está falando e se a frase está afirmando alcance universal.

A segunda régua é de verbos, e ela separa os dois atributos que a banca embaralha sem parar:

atributo	verbo	pergunta
Presunção de legitimidade	presume-se	o ato vale enquanto ninguém provar o contrário
Imperatividade	obriga	o ato cria obrigação para o terceiro, queira ele ou não
Autoexecutoriedade	executa	a administração realiza o ato por meios próprios, sem juiz

Imperatividade e autoexecutoriedade são etapas diferentes do mesmo percurso: primeiro a administração impõe, depois — e nem sempre — ela executa. O interdito que manda fechar o estabelecimento é imperativo; mandar o fiscal lacrar a porta é autoexecutório. A multa é imperativa; retirar o dinheiro do bolso do devedor não é autoexecutório, e é por isso que a multa é o caso mais cobrado do tópico.

Como funciona

Presunção de legitimidade (e de veracidade). É atributo de todo ato administrativo, decorre do princípio da legalidade e produz três efeitos práticos: o ato produz efeitos desde a edição, independentemente de reconhecimento prévio de sua validade; cabe a quem alega o vício demonstrá-lo, com inversão do ônus da prova em favor da administração; e o particular não pode simplesmente ignorar o ato enquanto discute.

A doutrina separa os dois lados da mesma moeda, e a banca cobra a separação: legitimidade olha para o direito — presume-se que a conduta da administração corresponde ao que a lei prevê; veracidade olha para o fato — presumem-se verdadeiros os fatos alegados e certificados pela administração. Quem se refere a fatos alegados é a veracidade.

E as duas presunções são relativas, juris tantum: cedem à prova em contrário. Presunção absoluta tornaria o ato imune ao controle administrativo e judicial, o que o art. 5.º, XXXV, da Constituição não admite.

Imperatividade. Também chamada de poder extroverso: o ato cria unilateralmente obrigação para terceiro, independentemente de sua concordância. Não está em todo ato. Falta nos atos enunciativos (certidões, atestados, pareceres), que apenas declaram, e nos atos negociais (licença, permissão, autorização), que atendem a pedido do próprio interessado — não há a quem impor nada. A frase ainda que estes não concordem é a assinatura do atributo.

Autoexecutoriedade. A administração põe o ato em execução por meios próprios, sem precisar de prévia autorização do Poder Judiciário. É o atributo mais restrito, e existe em duas hipóteses: quando a lei expressamente a prevê e quando a urgência a impõe, para evitar dano maior ao interesse público. Fora delas, a administração precisa ir a juízo como qualquer um.

A exceção que decide os itens é a multa. Aplicar a multa é ato de polícia e se faz sem juiz; cobrá-la coercitivamente, não. Não pago o valor, o crédito é inscrito em dívida ativa e a administração ajuíza execução fiscal, na forma da Lei n.º 6.830/1980 — nenhum agente pode invadir o patrimônio do devedor por conta própria. Por isso a multa é o exemplo padrão de medida de polícia desprovida de autoexecutoriedade.

Note ainda que o controle judicial nunca é excluído pela autoexecutoriedade: ele apenas se torna posterior. A administração age primeiro; o particular discute depois.

Tipicidade. Quarto atributo na sistematização de Di Pietro: o ato deve corresponder a uma figura previamente definida em lei como apta a produzir determinado resultado. É o que impede atos inominados e é garantia contra a arbitrariedade — a administração não inventa espécies de ato. Vale conhecer o conceito, mas, medido sobre este corpus, nenhum item o cobra.

Não confunda com os atributos do poder de polícia. As listas são parecidas e a banca trabalha na semelhança. Os atributos do poder de polícia são discricionariedade, autoexecutoriedade e coercibilidade — e só a autoexecutoriedade aparece nas duas listas.

O que decide os itens

O alcance de cada atributo — a tabela que resolve o tópico:

atributo	está em	não está em	condição
Presunção de legitimidade	todo ato administrativo	—	nenhuma; decorre da legalidade
Imperatividade	atos que impõem obrigação	enunciativos e negociais	haver obrigação a impor
Autoexecutoriedade	atos de polícia, medidas urgentes	cobrança de multa	previsão legal ou urgência
Tipicidade	atos unilaterais típicos	contratos	previsão da figura em lei

Os dois pares que a banca inverte:

par	de um lado	do outro
Imperatividade × autoexecutoriedade	impõe obrigação ao terceiro, ainda que discorde	executa o ato por meios próprios, de ofício, sem juiz
Legitimidade × veracidade	conformidade com a lei (direito)	verdade dos fatos alegados pela administração

Absoluto colado ao atributo — quando cai e quando não cai:

redação	gabarito
a presunção de legitimidade é atributo de todo ato administrativo	Certo — o absoluto é da doutrina
imperatividade e autoexecutoriedade existem independentemente de previsão legal	Errado
as presunções são absolutas, não se admitindo prova em contrário	Errado — são relativas
a multa de polícia é dotada de autoexecutoriedade	Errado — a cobrança exige execução fiscal
a autoexecutoriedade decorre de atribuição legal e dispensa ida ao juiz	Certo — a condição está escrita

Enumeração de atributos: listar três dos quatro atributos não torna o item falso. Só derruba a lista incompleta que vem fechada por apenas, somente ou exclusivamente.

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Medido sobre os 14 itens do tópico: 6 Certos e 8 Errados, e as distorções se repartem em três blocos quase iguais — 3 inversões, 3 generalizações e 2 escopos ampliados.

Inversão — 3 de 8, e sempre o mesmo par de atributos. A banca descreve corretamente um atributo e assina com o nome do vizinho. O par imperatividade/autoexecutoriedade aparece trocado nos dois sentidos, dentro do mesmo tópico: “O ato administrativo pode ser posto em execução pela própria administração pública em razão da imperatividade” e “A execução, de ofício, pela administração pública de medidas que concretizem o objeto de um ato administrativo caracteriza o atributo da imperatividade” — as duas vezes a descrição é de autoexecutoriedade. A terceira inversão é o outro par: “O atributo da presunção de legitimidade refere-se aos fatos alegados pela administração pública”, quando fatos são objeto da presunção de veracidade; repare que a segunda metade desse item (a inversão do ônus da prova) está correta, e é ela que dá credibilidade à primeira. A defesa: traduza a frase em verbo antes de olhar o rótulo — obrigar é imperatividade, executar é autoexecutoriedade, conformidade com a lei é legitimidade, verdade dos fatos é veracidade. O tópico oferece o contraexemplo pronto: descrever a legitimidade como correlação entre a conduta da administração e a adequação à previsão legal é item Certo.

Generalização — 3 de 8, e sempre uma cauda acrescentada ao fim da frase. O corpo do item é verdadeiro; o que o derruba é a oração final. “A imperatividade e a autoexecutoriedade são atributos dos atos administrativos, independentemente de sua natureza e de previsão legal” — retire a cauda e o item seria Certo. “As presunções de veracidade e legitimidade do ato administrativo são absolutas, não se admitindo prova em contrário”. E “os princípios que a regem devem ser expressos na legislação, não se admitindo a aplicação de princípios implícitos”. Leia a oração final antes de decidir: nas três, a cauda é o gabarito.

Escopo ampliado — 2 de 8, e as duas são a mesma multa. “A cobrança de multa administrativa imposta no exercício do poder de polícia constitui hipótese de aplicação do atributo da autoexecutoriedade” e “As multas de trânsito, como expressão do exercício do poder de polícia, são dotadas de autoexecutoriedade”. Um atributo que existe em condições determinadas é estendido ao caso em que ele falta. Sempre que o item falar em cobrar dinheiro do particular, a resposta passa pelo Judiciário.

A pergunta que resolve os absolutos: de quem é o absoluto? O tópico traz o contraste em estado puro. “A presunção de legitimidade é atributo de todo ato administrativo” é Certo, porque o universal é da doutrina. ”… independentemente de sua natureza e de previsão legal”, dito da imperatividade e da autoexecutoriedade, é Errado, porque ali a doutrina põe condição. E “absolutas, não se admitindo prova em contrário” é Errado porque as presunções sempre foram relativas. O absoluto não decide nada sozinho; decide saber se ele pertence ao atributo de que se fala.

Onde o corpus realmente mora, contra o que o título promete. O título do tópico nomeia quatro atributos. A distribuição real dos 14 itens é outra: 8 tocam a autoexecutoriedade (57%), 5 a presunção de legitimidade, 5 a imperatividade — e nenhum, zero, cobra a tipicidade. Estude a tipicidade para reconhecê-la em uma enumeração, e ponha o tempo na autoexecutoriedade, que é onde estão as condições, as exceções e a multa.

Um aviso sobre vocabulário. Um dos itens do tópico começa com “Haja vista a imperatividade de estrita observância da legalidade…” e cobra, na verdade, a existência de princípios administrativos implícitos. Ali imperatividade é palavra da língua comum — imperativo de observar a lei —, e não o atributo do ato administrativo. O item não cobra atributo nenhum. Leia a frase inteira antes de decidir qual é o assunto.

Um padrão de redação que este tópico não segue. Nenhum dos 6 itens Certos reproduz dispositivo de lei: os seis são proposições doutrinárias sobre alcance e conceito dos atributos. Não procure o artigo — aqui se cobra o manual, e a legislação entra apenas como fundamento de fundo (o art. 37, caput, da Constituição para a legitimidade; a Lei n.º 6.830/1980 para a multa; o art. 78 do CTN para o poder de polícia).

Erros clássicos

Trocar imperatividade por autoexecutoriedade. É a troca mais cobrada do tópico e vem nos dois sentidos. Imperatividade obriga; autoexecutoriedade executa. Se a frase fala em pôr o ato em execução, em agir de ofício ou em dispensar o Judiciário, o nome é autoexecutoriedade.

Achar que todo ato de polícia é autoexecutório. A multa não é, quanto à cobrança. Sem pagamento voluntário, a administração precisa de execução fiscal.

Dizer que a autoexecutoriedade independe de previsão legal. Depende: ou a lei a prevê, ou há urgência que a justifique.

Estender a universalidade da presunção de legitimidade aos outros atributos. Só ela está em todo ato. Imperatividade falta nos enunciativos e negociais; autoexecutoriedade falta fora das suas duas hipóteses.

Tratar as presunções como absolutas. São juris tantum. Elas invertem o ônus da prova, não eliminam a prova.

Confundir legitimidade com veracidade. Legitimidade olha para a lei; veracidade, para os fatos alegados pela administração.

Misturar os atributos do ato com os do poder de polícia. Discricionariedade e coercibilidade são atributos do poder de polícia; presunção de legitimidade, imperatividade, autoexecutoriedade e tipicidade são do ato administrativo.

Supor que a autoexecutoriedade exclui o controle judicial. Ela o torna posterior. A administração age primeiro; o Judiciário continua acessível depois.