Anulação × revogação × convalidação

A ideia que organiza o assunto

Há três saídas para um ato administrativo já praticado, e o tópico inteiro é a escolha entre elas. A pergunta que decide não é qual instituto o item nomeia, mas o que há de errado com o ato:

• Nada. O ato é válido; apenas deixou de ser conveniente ou oportuno. Saída: revogação, faculdade da administração, com efeito ex nunc.
• Um vício de legalidade insanável. Saída: anulação, dever da administração, com efeito ex tunc.
• Um vício de legalidade sanável, sem lesão e sem prejuízo. Saída: convalidação, faculdade da administração, também com efeito ex tunc, porque ela aproveita o ato desde o nascimento.

Fixe a assimetria dos verbos, porque é ela que a banca move de lugar: a administração deve anular e pode revogar. O art. 53 da Lei n.º 9.784/1999 é literal nisso — “A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos” — e a Súmula 473 do STF diz o mesmo com outras palavras.

Há ainda uma quarta saída, que não é ato de ninguém: o tempo. Passados cinco anos sem que a administração anule o ato favorável ao destinatário de boa-fé, o direito de anular decai e o ato viciado se estabiliza. Esse limite é o assunto da nota irmã, sobre publicidade e prazos decadenciais; aqui basta saber que ele existe e que fecha a autotutela.

Por que se usa (e o que custa)

A autotutela é a permissão para que a administração corrija a si mesma sem precisar do Judiciário. Ganha-se velocidade e economia: o vício some no mesmo processo em que nasceu, sem ação judicial e sem provocação de ninguém.

Paga-se em segurança jurídica. Se a administração pudesse desfazer qualquer ato a qualquer tempo, ninguém confiaria em benefício, licença ou nomeação recebidos. O direito responde com uma coleção de freios, e é dessa coleção que saem os itens mais difíceis do tópico:

• a decadência de cinco anos do art. 54 para atos de que decorram efeitos favoráveis, salvo comprovada má-fé;
• os direitos adquiridos, ressalvados no próprio texto da Súmula 473;
• a proteção do terceiro de boa-fé, de que a teoria do funcionário de fato é a aplicação mais cobrada;
• a convalidação, que prefere aproveitar o ato a destruí-lo quando o defeito é sanável e ninguém foi lesado.

Ou seja: o ex tunc da anulação é a regra, e todos esses freios são exceções que existem para impedi-lo de alcançar quem confiou na administração.

Como funciona

Anulação. Retira o ato por vício de legalidade, em qualquer de seus elementos. É dever, não escolha, e cabe tanto à própria administração, de ofício ou por provocação, quanto ao Poder Judiciário, quando provocado. Opera ex tunc: desfaz o ato e os efeitos que ele produziu, porque o vício é congênito. Como regra, portanto, não gera direito a indenização, salvo quanto a efeitos patrimoniais já consumados por terceiro de boa-fé.

Revogação. Retira ato válido por razões de mérito, isto é, de conveniência e oportunidade. É privativa da administração que praticou o ato: o Judiciário só revoga atos administrativos seus, no exercício de função administrativa, e jamais revoga ato do Executivo, porque isso seria substituir juízo de mérito alheio. Opera ex nunc: os efeitos já produzidos permanecem, e por isso a revogação pode gerar dever de indenizar.

Nem todo ato é revogável. São irrevogáveis: o ato vinculado, porque não há mérito a reavaliar; o ato que já exauriu seus efeitos, porque não há o que interromper; o ato que gerou direito adquirido; o mero ato administrativo, como certidão e parecer; e o ato que integra procedimento já superado por ato posterior.

Convalidação. Ato novo, de efeitos retroativos, que sana o defeito do ato anterior e o aproveita. O art. 55 da Lei n.º 9.784/1999 a condiciona a dois requisitos cumulativos — defeito sanável e decisão em que se evidencie não haver lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros:

elemento do ato	sanável?
competência quanto à pessoa	sim, salvo se for competência exclusiva
forma	sim, salvo se a forma for essencial à validade
finalidade	não
motivo	não
objeto	não

As espécies se distinguem pelo que o ato novo faz. Ratificação: a mesma autoridade, ou a competente, confirma o ato sanando vício de competência ou de forma. Reforma: o ato novo suprime a parte inválida e conserva a parte válida — retira a licença indevida e mantém as férias. Conversão ou sanatória: o ato inválido de uma categoria é aproveitado como ato válido de outra categoria.

Quem faz o quê. A administração anula, revoga e convalida. O Judiciário anula, e só. Controle judicial do ato discricionário é possível, mas é controle de legalidade: desvio de finalidade parece mérito e é vício de legalidade, sindicável em juízo.

O que decide os itens

	anulação	revogação	convalidação
estado do ato	ilegal	legal	ilegal, com defeito sanável
fundamento	legalidade	conveniência e oportunidade (mérito)	aproveitamento, sem lesão nem prejuízo
natureza	dever	faculdade	faculdade
efeito	ex tunc	ex nunc	ex tunc
quem pode	administração e Judiciário	só a administração autora	só a administração
limite temporal	5 anos (art. 54) se favorável e sem má-fé	não se revoga ato exaurido ou com direito adquirido	os mesmos do art. 55

A ligação verbo mais fundamento. É o par que decide quase metade dos itens. Ilegalidade, vício, nulidade e desconformidade puxam anular. Conveniência, oportunidade, inoportuno e inconveniente puxam revogar. Cruzados os pares, o item está errado, por mais correta que esteja a descrição do instituto.

Obrigatório × facultativo. Desfazimento obrigatório é anulação. Se o item disser que a administração deverá revogar, ou que tem a prerrogativa de anular diante de ilegalidade, a assimetria dos verbos foi invertida.

Teoria dos motivos determinantes. Declarado o motivo, ele adere ao ato ainda que a lei não o exigisse; se o pressuposto de fato ou de direito for inexistente ou falso, o ato é nulo. Consequência: anulação com efeito ex tunc, nunca revogação — o defeito é de legalidade, e não de mérito.

Funcionário de fato. Anulado o ato de investidura, os atos que o agente praticou perante terceiros de boa-fé continuam válidos. É o limite mais cobrado do ex tunc.

Momento do controle. Anulação, revogação e convalidação pressupõem ato já existente, logo são sempre controle posterior — nunca prévio, nunca concomitante.

Números que caem

Lei n.º 9.784/1999, art. 53	deve anular por ilegalidade; pode revogar por conveniência ou oportunidade
Lei n.º 9.784/1999, art. 54	decadência em 5 anos para anular ato favorável, salvo má-fé
Lei n.º 9.784/1999, art. 55	convalidação de defeito sanável, sem lesão nem prejuízo a terceiros
Súmula 473 do STF	a administração pode anular seus atos ilegais e pode revogá-los por conveniência, respeitados os direitos adquiridos, ressalvada a apreciação judicial
Súmula 346 do STF	a administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos

Como a CEBRASPE derruba você aqui

Revogar onde cabia anular. Oito dos quinze itens errados do tópico, mais da metade. É de longe a armadilha dominante e ela tem uma assinatura só: o fundamento descrito está correto — ilegalidade, vício, nulidade, desconformidade com a ordem jurídica — e o verbo que o acompanha é revogar. “a ilegalidade de ato administrativo e, com base nisso, revogá-lo”; “revogar seus próprios atos quando observar que eles possuem vícios que os tornem ilegais”; “revogar ato administrativo ao identificar que ele tenha sido praticado com ilegalidade”; “a revogação caracteriza a invalidação do ato administrativo editado em desconformidade com a ordem jurídica”; “a revogação da decisão do subordinado consiste no obrigatório desfazimento”. O caso extremo troca as duas metades da Súmula 473 de lugar e mantém tudo o mais: “revogar seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais”, seguido de “anulá-los por motivo de conveniência ou oportunidade”. Nenhum item do tópico faz o movimento inverso — não há item que escreva anular onde caberia revogar, exceto dentro dessa troca dupla. Defesa: sublinhe o substantivo que nomeia o defeito e confira só o verbo ligado a ele. Se houver ilegalidade na frase e revogação no verbo, marque Errado e siga.

Inverter o efeito no eixo ex tunc × ex nunc. Cinco itens errados, e a segunda armadilha do tópico. “os efeitos do ato serão irretroativos”, dito da convalidação, que é o único ponto em que ela seria inútil; “ser revogados com efeitos retroativos”, dito de atos que geraram direito adquirido, o que rompe dois limites de uma vez; “mesmo que seus efeitos já tenham sido produzidos”, dito da revogação. Defesa: só um instituto opera para o futuro, e é a revogação. Anulação e convalidação retroagem. Quando o item falar em efeito, responda primeiro de memória e só depois leia o que ele afirma.

Fechar uma porta que a lei deixou aberta. A frase começa correta e termina com uma vedação inventada. “sendo vedada sua convalidação” — o art. 55 prevê exatamente a convalidação nesse caso. “sendo vedado ao Poder Judiciário decretar a sua nulidade” — desvio de finalidade é legalidade, e legalidade é a matéria do Judiciário. Defesa: quando ler vedado, obrigatório ou única saída, procure o dispositivo que autoriza a alternativa; nos três artigos deste tópico ele quase sempre existe.

Dar ao Judiciário o verbo da administração. Dois itens: “O Poder Judiciário e a administração pública podem revogar” e “o Poder Judiciário poderá revogar o ato administrativo”. O Judiciário e o verbo revogar na mesma oração derrubam o item sem exceção medida no corpus.

Nomear a espécie errada de convalidação. “convalidação pela denominada conversão” descrevendo o ato que retirou a licença e manteve as férias — isso é reforma. Decida pelo que o ato novo faz, não pelo nome que o item lhe dá.

Um absoluto que é do item, não da lei. Apenas um item errado, mas é o mais fácil de perder: “a qualquer tempo”, dito do direito de anular ato que beneficiou particular de boa-fé. O art. 54 põe cinco anos ali.

Uma advertência sobre modalidade, medida contra o corpus. Em tópicos de TI o verbo permissivo prediz Certo. Aqui ele se inverte: dos quinze itens errados, sete trazem pode, podem, poderá ou prerrogativa, contra apenas três dos dez itens certos. A razão é que a modalidade faz parte do dispositivo — deve anular, pode revogar —, então ela é conteúdo, e não pista. Não conte verbos neste tópico: confira a qual verbo o fundamento está ligado.

Uma expectativa que o corpus não confirma. A Súmula 346 do STF não decide item algum dos vinte e cinco. Quem decide é a Súmula 473, presente em cinco deles, e sempre pelo mesmo mecanismo: a súmula reproduzida quase inteira, com os verbos trocados.

Erros clássicos

Achar que revogação serve para corrigir ilegalidade. É o erro de origem de mais da metade dos itens errados. Ato ilegal não é inconveniente: é inválido.

Achar que a anulação é uma escolha. Diante de vício insanável ela é dever. A escolha existe na revogação e na convalidação.

Tratar a convalidação como se fosse ex nunc. Se não retroagisse, o período viciado continuaria viciado e nada teria sido aproveitado.

Supor que o Judiciário controla o mérito. Ele controla legalidade — e por isso anula desvio de finalidade, que só parece mérito.

Confundir vício sanável com vício leve. A sanabilidade depende do elemento atingido, não da gravidade aparente: finalidade, motivo e objeto são insanáveis por mais inofensivo que o defeito soe.

Esquecer que o ex tunc tem limites. Decadência do art. 54, direito adquirido e funcionário de fato existem justamente para impedir que a retroatividade alcance quem confiou na administração.